รัฐสภาอังกฤษไม่ผ่านร่างข้อตกลง Brexit: ความไม่แน่นอนยังรออยู่ข้างหน้า

รัฐสภาสหราชอาณาจักรลงมติไม่ผ่านความเห็นชอบร่างข้อตกลงการออกจากสหภาพยุโรป (Brexit Agreement) ที่เสนอโดยนางเทเรซ่า เมย์ นายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 15 มกราคม 2562 โดยมีผู้ออกเสียงคัดค้านถึง 432 เสียง ขณะที่มีผู้เห็นชอบเพียง 202 เสียง โดยมีคะแนนทิ้งห่างมากถึง 230 เสียง ซึ่งถือเป็นความพ่ายแพ้ครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์อังกฤษ และรัฐบาลจะต้องนำเสนอแผนปฏิบัติการต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาเห็นชอบอีกครั้ง ภายใน 3 วันทำการ (วันที่ 21 มกราคม) ซึ่งคาดว่า นายกรัฐมนตรีเทเรซ่า เมย์ จะเสนอให้ขยายเวลาเพื่อเลื่อนกำหนดเริ่มต้นออกจากสหภาพยุโรป (Brexit Kickoff) จากเงื่อนเวลาเดิมที่กำหนดไว้ในวันที่ 29 มีนาคม 2562 ออกไป ทั้งนี้ การพิจารณาร่างกฏหมายเพื่อลงสัตยาบันดังกล่าวถือเป็นการลงมติในเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่งและจำเป็นต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเนื่องจากเป็นสนธิสัญญา โดยจะต้องได้รับการสนับสนุนจากสมาชิกสภาสามัญชนอย่างน้อย 320 เสียง ซึ่งเป็นจำนวนที่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมด 639 เสียง ทั้งนี้ นายเจเรมี่ โคบิน หัวหน้าพรรคแรงงานในฐานะผู้นำฝ่ายค้าน จะยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีทันทีในวันที่ 16 มกราคม คะแนนเสียงพ่ายแพ้ที่สูงมากดังกล่าวบ่งชี้ว่าร่างข้อตกลงฉบับดังกล่าวยังคงไม่ได้รับการยอมรับ โดยเฉพาะประเด็นข้อโต้แย้งเรื่องการผ่อนปรนการข้ามแดน (Backstop) เหนือพรมแดนแคว้นไอร์แลนด์เหนือ ซึ่งสมาชิกรัฐสภาส่วนหนึ่งมีความเห็นว่าวิธีการดังกล่าวทำให้สหราชอาณาจักรต้องเป็นฝ่ายปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรป ทั้งยังทำให้สหราชอาณาจักรไม่สามารถแยกตัวออกจากสหภาพศุลกากรได้โดยฝ่ายเดียว

แม้ว่า รัฐบาลจะต้องนำเสนอแผนปฏิบัติการต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาเห็นชอบอีกครั้ง ภายใน 3 วันทำการ (วันที่ 21 มกราคม) แต่คาดว่ารัฐสภาจะยังคงไม่ผ่านความเห็นชอบต่อแผนปฏิบัติการดังกล่าว ซึ่งอาจจะนำไปสู่ สถานการณ์ต่างๆที่เป็นไปได้ 5 รูปแบบ ได้แก่ (i) การลงมติของรัฐสภาเพื่อออกจากสหภาพยุโรปแบบไม่มีเงื่อนไข (No deal) ในวันที่ 29 มีนาคม โดยสหราชอาณาจักรจะอยู่ในสถานะประเทศสมาชิกองค์กรการค้าโลกที่ไม่มีความสัมพันธ์ภายใต้ข้อตกลงทางการค้ากับสหภาพยุโรป อันจะนำไปสู่ความชะงักงัน จึงเชื่อว่าทางเลือกนี้ อาจเกิดขึ้นได้ยาก (ii) รัฐบาลเสนอให้มีการเจรจาใหม่กับสหภาพยุโรป (Renegotiation) โดยจะต้องเสนอขยายเวลาการเจรจาเพื่อออกจากการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป ตามมาตรา 50 ของสนธิสัญญาลิสบอน ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องยื่นความจำนงต่อรัฐสภาสหภาพยุโรป โดยจะต้องได้รับฉันทามติจากสมาชิกทุกประเทศ และรัฐบาลจะต้องจัดทำตารางเวลาและกำหนดวันออกจากสหภาพยุโรปขึ้นมาใหม่ (iii) การเสนอให้มีการเลือกตั้งทั่วไปก่อนครบวาระ (General Election) รัฐบาลต้องได้รับเสียงสนับสนุนไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 (หรือไม่ต่ำกว่า 426 เสียง) ของจำนวนสมาชิกสภาสามัญชน ทั้งหมด 639 เสียง (iv) การลงมติไม่ไว้วางใจ (Vote of No confidence) เมื่อร่างข้อตกลงออกสหภาพยุโรปไม่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา โดยนายเจเรมี่ โคบิน ผู้นำฝ่ายค้านจะเสนอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจต่อรัฐสภา และนายกรัฐมนตรีจะต้องลาออกหากแพ้มติ และ (v) การลงประชามติครั้งที่ 2 (Second Referendum) รัฐบาลอาจเสนอให้มีการลงประชามติเพื่อคืนอำนาจให้ประชาชนร่วมหาทางออก อันอาจจะส่งผลกระทบต่อกระบวนการออกจากการสมาชิกสหภาพยุโรป (Brexit) ต้องเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่

เมื่อพิจารณาถึงทางเลือกต่างๆตามลำดับเหตุการณ์และความเป็นไปได้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า นายกรัฐมนตรีจะได้รับคะแนนไว้วางใจเพียงพอ โดยนางเทเรซ่า เมย์ จะยังคงได้รับเสียงสนับสนุนส่วนใหญ่จากสมาชิกพรรคอนุรักษ์นิยมและพรรคร่วมรัฐบาลต่อไป เนื่องจากสมาชิกพรรคอนุรักษ์นิยมส่วนใหญ่ยังไม่ต้องการให้มีการเลือกตั้ง นอกจากนี้ การจัดการเลือกตั้งทั่วไปยังอาจมิใช่หนทางที่ออกจากวังวนทางการเมือง อย่างไรก็ตาม หากผลการลงมติไม่ไว้วางใจ ปรากฏว่า นางเทเรซ่า เมย์ ชนะด้วยคะแนนก้ำกึ่ง ก็อาจจะสั่นคลอนสถานะความเป็นผู้นำ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ยังมองว่า การหาทางออกโดยการเจรจารอบใหม่ หรือ การออกเสียงประชามติครั้งที่สอง ต่างมีความจำเป็นที่จะต้องขอขยายเวลาเพื่อเลื่อนกำหนดเริ่มต้นออกจากสหภาพยุโรป (Brexit Kickoff) จากเงื่อนเวลาเดิมที่กำหนดไว้ในวันที่ 29 มีนาคม ออกไป ทั้งนี้การยืดเวลาดังกล่าว ยังคงมีความจำเป็นต้องได้รับฉันทามติจากชาติสมาชิกรัฐสภาสหภาพยุโรป พร้อมทั้งยังต้องตกลงว่าจะขยายเวลาออกไปนานเพียงใด ขณะเดียวกัน รัฐสภายุโรปกำลังอยู่ในช่วงที่จะมีการเลือกตั้งสมาชิกชุดใหม่ในช่วงเดือนพฤษภาคม 2562 ซึ่งสะท้อนนัยแห่งความไม่แน่นอนและความล่าช้าออกไปที่จะเกิดขึ้นตามมา โดยที่การเจรจารอบใหม่นั้น นายกรัฐมนตรีจะต้องหารือกับสมาชิกรัฐสภา และเจรจากับสหภาพยุโรป เพื่อเสนอแก้ไขร่างข้อตกลงที่มีรูปแบบอ่อนลง (Softer Brexit) ที่รู้จักกันในแบบนอร์เวย์พลัส (Norway Plus) ซึ่งสหราชอาณาจักรจะเป็นสมาชิกเขตเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Area: EEA) อันเป็นตลาดร่วม (Single Market) คู่ขนานไปกับการเป็นสมาชิกสหภาพศุลกากร (Custom Union) หากดำเนินการตามแนวทางนี้ จะไม่มีความจำเป็นที่จะต้องมีการผ่อนปรนในพรมแดนแคว้นไอร์แลนด์เหนือ (Backstop) และยังเป็นข้อเสนอที่สอดคล้องกับสหภาพยุโรป ทั้งนี้ การเจรจารอบใหม่จะอยู่ภายใต้การขยายเวลาข้างต้น

อย่างไรก็ตาม ยังคงมีความเป็นไปได้ยากที่จะหาข้อสรุปที่เหมาะสมสำหรับทั้งสหราชอาณาจักรและสหภาพยุโรป แต่หากยังคงมีสภาพทางตันที่ไม่สามารถหาทางออกได้ การออกเสียงประชามติครั้งที่สอง อาจเป็นทางออกเพื่อหาข้อยุติจากสภาพปัญหาที่เกิดขึ้น เพราะผลจากการลงมติในรัฐสภาบ่งชี้ว่า ยากที่จะหาแนวทางประนีประนอมระหว่างกลุ่มสนับสนุนการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรปต่อไป (Pro-remain) กับกลุ่มที่สนับสนุนแยกตัว (Pro-Brexit) จึงจำเป็นต้องให้ประชาชนตัดสินใจอีกครั้ง นอกจากนี้ ยังอาจเป็นแนวทางยับยั้งกระบวนการออกจากสหภาพยุโรปเพื่อให้สหราชอาณาจักรยังคงเป็นสมาชิกอยู่ต่อไป ถึงแม้ว่าจะยังคงไม่ชัดเจนถึงผลการออกเสียงประชามติว่าจะออกมาในแนวทางใด แม้กระนั้นก็ตาม จะยังคงมีความล่าช้าในกระบวนการทางกฏหมาย ทั้งจากการกำหนดร่างประเด็นคำถาม และการเสนอกฎหมายต่อรัฐสภาเพื่อดำเนินการลงประชามติ โดยอาจใช้เวลาไม่ต่ำกว่า 7 เดือน

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยมีจำกัด แต่ต้องระวังความผันผวนทางการเงิน

แม้ว่าการลงมติไม่ผ่านความเห็นชอบร่างข้อตกลงการออกจากสหภาพยุโรป (Brexit Agreement) ของรัฐสภาสหราชอาณาจักร อาจเป็นจุดเริ่มต้นของความไม่แน่นอนในการหาทางออกของรูปแบบความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสหราชอาณาจักรกับสหภาพยุโรป แต่น่าจะมองได้ว่า รัฐสภาอังกฤษไม่ต้องการออกจากสหภาพยุโรปโดยไม่มีเงื่อนไข (No deal) ส่วนต่างของคะแนนไม่รับร่างข้อตกลงที่สูงเป็นประวัติการณ์ มิใช่การปฏิเสธข้อตกลงแต่เป็นความพยายามหาข้อตกลงซึ่งเป็นที่ยอมรับ โดยตลาดการเงินมองว่าเป็น Upside risk และตอบสนองในเชิงบวกอย่างทันที โดยค่าเงินปอนด์แข็งค่าขึ้นทันทีจากที่อ่อนค่าไปแตะระดับ 1.27 ดอลล่าร์สหรัฐต่อปอนด์สเตอลิง ในช่วงเช้าวันที่ 16 มกราคม ก่อนการลงมติ แต่ภายหลังทราบผลการลงมติ ค่าเงินปอนด์กลับแข็งค่าขึ้นเป็น 1.28 ดอลล่าร์สหรัฐต่อปอนด์สเตอลิง

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่า ความไม่แน่นอนที่เกิดขึ้นจากกระบวนการออกจากสหภาพยุโรปดังกล่าว อาจจะสร้างความผันผวนต่อภาคการเงินในระยะสั้น อย่างไรก็ตาม ตลาดเริ่มมีมุมมองเชิงบวกว่า การตัดสินใจออกจากสหภาพยุโรปโดยปราศจากข้อตกลง (No deal) นั้น มีความเป็นไปได้น้อย จึงช่วยลดทอนปัจจัยเชิงลบที่อาจกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของสหราชอาณาจักรลงไปได้ อย่างไรก็ตาม ความคลุมเครือในกระบวนการและรูปแบบความสัมพันธ์ทางทางเศรษฐกิจ ยังอาจจะมีผลต่อการชะลอการตัดสินใจผลิตและลงทุน รวมถึง การเคลื่อนย้ายเงินทุนและปรับลดสัดส่วนการถือครองสินทรัพย์ในรูปสกุลเงินปอนด์ อันจะส่งผลให้ค่าเงินปอนด์ผันผวนและอ่อนค่าลงได้ ซึ่งหากเกิดเหตุการณ์ที่สั่นคลอนความเชื่อมั่น รวมถึงล่าช้าของกระบวนการข้างต้น อาจจะส่งผลต่อการชะลอตัวของเศรษฐกิจสหราชอาณาจักรเล็กน้อย ขณะเดียวกันผลกระทบส่งผ่านไปยังสหภาพยุโรปอาจมีจำกัด เนื่องจากสหภาพยุโรปมีความเชื่อมโยงกับกลุ่มประเทศยูโรโซนมากกว่าสหราชอาณาจักร นอกจากนี้ ภาคธุรกิจยังได้ปรับตัว โดยการลดการพึ่งพาทางเศรษฐกิจและแรงงานจากสหราชอาณาจักรไปก่อนแล้ว

สำหรับผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจไทยนั้น ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินว่า ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างไทยกับสหราชอาณาจักร ยังมีบทบาทไม่มากนักหากเทียบกับประเทศเศรษฐกิจหลักอื่น โดยเฉพาะสัดส่วนการส่งออกของไทยไปยังสหราชอาณาจักรในปี 2560 คิดเป็นเพียงร้อยละ 1.7 (หากคิดเฉพาะช่วง 11 เดือนแรกของปี 2561 จะมีเพียงร้อยละ 1.6) ทั้งนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า ความไม่แน่นอนจะส่งผลให้เศรษฐกิจสหราชอาณาจักรชะลอตัว จากการระมัดระวังการใช้จ่ายและการปรับปริมาณการผลิตรวม รวมถึง การเคลื่อนย้ายเงินทุน และลดสัดส่วนการถือครองสินทรัพย์ในรูปสกุลเงินปอนด์ ส่งผลให้ค่าเงินปอนด์ผันผวนและอ่อนค่า อันจะกระทบต่อการส่งออกไปยังสหราชอาณาจักร โดยคาดว่า โดยคาดว่า อัตราการขยายตัวของการส่งออกของไทยไปยังสหราชอาณาจักรในปี 2562 อาจจะขยายตัวในช่วงร้อยละ 1.8 - 2.1 หากการหาทางออกจากสหภาพยุโรปเริ่มมีทิศทางชัดเจนในช่วงครึ่งปีแรก ดังนั้น ผลกระทบที่มีต่อไทย จึงมีเพียงผลกระทบระยะสั้นต่อตลาดการเงินและอัตราแลกเปลี่ยนเป็นหลัก